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La COP26 puede ser “un nuevo paso” para salir del problema, pero “es fácil ser pesimista” ante la dificultad de avanzar

El bono vinculado a la sostenibilidad que emitirá Uruguay estará atado a los compromisos de reducción de gases contaminantes comprometidos en 2017 y nuevos compromisos que asumirá el año próximo.

Marcelo Caffera – Doctor en Economía de los Recursos Naturales, asesor del MEF. Foto: El País

Los compromisos asumidos en la COP26 de Glasgow pueden leerse como un nuevo paso global hacia la salida al problema (del cambio climático), pero en este escenario “es muy fácil ser pesimista”, asegura Marcelo Caffera, doctor en economía ambiental e integrante, en calidad de asesor del MEF, de la delegación uruguaya en la Cumbre del Clima. Sobre declaraciones simbólicas, compromisos concretos, objetivos realizables y el papel de Uruguay en la cumbre, conversamos en esta entrevista.

—Más países que nunca parecen haberse comprometido, en sus declaraciones, a reducir las emisiones, alejarse del carbón, eliminar la deforestación y entregar dinero para ayudar a que los países pobres se adapten. ¿Se verá plasmado en los resultados finales y la acción posterior?

—Es fácil ser pesimista. Tenemos un problema de coordinación a escala planetaria. Como todo problema de coordinación, el incentivo de los países (de los delegados que asisten a la COP) es anteponer los intereses nacionales a los globales, o balancearlos. No tenemos un gobierno a nivel mundial que pueda hacer cumplir los acuerdos. No solamente hay que ponerse de acuerdo en reducir las emisiones de gases de efecto invernadero sino en la proporción de esa reducción va a hacer cada país. Para muchos habitantes del planeta, sobre todo en los países subdesarrollados, el cambio climático no es lo primero que están pensando; lo importante para ellos es cómo llegar a fin de mes. No hay incertidumbre en las consecuencias de no hacer nada, pero si hay incertidumbre en cuándo es que el nivel del mar va subir, por ejemplo. Tenemos el problema de que algunos países no tienen los medios ni los incentivos si quiera para medir las emisiones correctamente.

—¿Hay algo entonces de que asirnos para pensar en un futuro mejor?

—La mitad llena del vaso, el lado optimista, es que hemos creado esta instancia internacional para negociar la salida de este problema y que vamos avanzando. Por supuesto, la cuestión principal es si lo estamos haciendo a la velocidad adecuada para conservar el planeta más o menos tal cual lo conocemos. El paso del tiempo también permite que la investigación vaya haciendo su parte. Los costos de los paneles solares, las baterías, los autos eléctricos, la generación eólica, etc., han bajado enormemente en la última década. Esto también explica la aparición de nuevos jugadores: inversores privados para proyectos verdes. Eso no solamente obedece a un cambio en las preferencias de inversores y consumidores en países desarrollados, sino a que, en estos casos, el problema fundamental detrás del cambio climático (emitir gases de efecto invernadero es más barato) empieza a dejar de ser cierto, es decir, ahora ya es rentable invertir en algunas tecnologías verdes. Por supuesto, las políticas energéticas pueden incrementar las rentabilidades de estas inversiones y acelerar la transición hacia una economía baja en carbono.

—¿Cuán auspicioso puede considerarse un acuerdo en el que se reconoce que el mundo debería aspirar a limitar el calentamiento global a 1,5 grados centígrados?

—Creo que es una buena idea acelerar el proceso de revisión de los objetivos de reducción de emisiones, ya que a medida que pasa el tiempo el margen de maniobra disminuye.

—Se pide a los gobiernos que “aceleren la eliminación del carbón y las subvenciones a los combustibles fósiles. ¿Puede haber un horizonte concreto?

—No soy muy adepto a hacer futurología. La salida del carbón a escala planetaria requiere que todos los países lo hagan. Eso no es una opción en Australia, hoy, por ejemplo. Requiere también saber qué tan rápido va a avanzar el Mecanismo de Ajuste de Carbono en Frontera en Europa, si EE.UU. implementará un instrumento similar, qué país se va a poner de qué lado en los futuros “clubes de clima” que seguramente veamos en materia comercial. Tampoco es óptimo en el mediano plazo eliminar todas las fuentes de energía a combustibles fósiles. Como lo demuestra la crisis energética en Europa, tener centrales de energía eléctrica a combustibles fósiles como respaldo es buena idea por ahora (desde un punto de vista económico y político, no ambiental, por supuesto). Muchas de las cuestiones anteriores, por último, requieren de qué tan rápido cambien las preferencias de la mayoría de los consumidores e inversores, que son los que en última instancia tienen el poder de dirigir los mercados y las políticas en ese sentido.

—¿Cómo están funcionando los mercados de carbono? ¿Qué hace falta para afianzarlos?

—Los mercados que yo más sigo son los de permisos de emisiones, como el EU-ETS, que han crecido enormemente a lo largo del planeta. Estos mercados, son relativamente fáciles de hacer funcionar. El regulador pone un techo a las emisiones, asigna un número de permisos igual a ese techo a las firmas que cubre el mercado, y se encarga de hacerlo cumplir, lo cual es relativamente fácil observando el precio al que se transan los permisos (hay que atar la multa a este precio). Pero los estados o regiones no tienen los incentivos suficientes para implementar estos mercados (que suben los costos de emitir para sus empresas) y aquellos que los implementan no tienen los incentivos suficientes para fijar el techo lo suficientemente bajo.
Hay otro tipo de mercados que son los de créditos o compensaciones. En estos, que pueden ser obligatorios o voluntarios, alguien le paga a otro por un proyecto adicional que captura carbono. Hay mucha discusión actual sobre este mecanismo en el marco de la discusión del Articulo 6 del Acuerdo de París, que apunta específicamente a fijar reglas para este mecanismo; cuestiones esenciales como la metodología de medición y evitar la doble contabilización. Estos mercados se han más que duplicado en los últimos años. El papel de los sumideros de carbono seguramente aumente en importancia en los próximos años, porque es de esperar que estos mercados sigan aumentando de tamaño. El mundo corporativo hará cada vez más uso de sumideros para cumplir con sus metas de neutralidad de carbono para 2050.

—¿Qué debería hacerse para la instrumentación de planes más efectivos en materia de “pérdida y daños”?

— La financiación de “pérdidas y daños” hace referencia a la exigencia de compensaciones por parte de naciones isleñas amenazadas por el aumento del nivel del mar y otras naciones subdesarrolladas que ya están siendo víctimas de impactos climáticos. Conceptualmente y desde el punto de vista de la justicia, el reclamo es correcto. Pero los países en desarrollo tienen miedo de que con compensaciones voluntarias desaten un flujo enorme de reclamos. No es de fácil solución el problema. Soy más bien pesimista en este punto. Dependiendo de cuanto más demoremos en reaccionar y las realizaciones de nuestras incertidumbres respecto al sistema climático, tengo muchas dudas sobre si reaccionaremos a tiempo para salvar estos estados isleños.

—Detrás de las medidas que puedan tomarse contra el cambio climático hay un problema de incentivos y de la valoración económica de recursos naturales; ¿es un problema global?

—Sí, es un problema global. Se sabe eso. Se avanza. El tema es la velocidad y qué planeta queremos conservar. El tema de la valoración de recursos naturales es algo en los que nos deberíamos mover. Urge en el país valorizar el capital y los servicios de ecosistemas claves como pastizales naturales y humedales. Ello nos permitirá dimensionar lo que perdemos si no los conservamos. Muy relacionado a esto, debemos avanzar en esquemas de pagos por servicios ambientales. La estrategia seguida en el pasado con respecto a la conservación de biodiversidad (áreas protegidas) se chocó con la frontera de las tierras privadas de mayor costo de oportunidad. Hay que cambiar de estrategia. Debemos ya empezar con al menos experiencias pilotos de pagos por servicios ambientales en áreas donde la conservación de los ecosistemas tiene mayor costo de oportunidad (en las otras, quizás no sean necesarios). La conservación de la biodiversidad es también una política de mitigación de gases de efecto invernadero y de adaptación.

—¿Están bien calculadas ganancias y pérdidas en relación con el cambio climático?

—No necesariamente. Es una tarea que requiere muchos recursos. Los economistas han destinado mucho esfuerzo intelectual en este sentido. Ha dado lugar a un premio Nobel. Pero queda trabajo por hacer.

—La declaración conjunta EEUU-China sobre cambio climático, tiene más valor que el simbólico de representar determinados compromisos de los dos principales contaminadores?

—No tiene mucho más valor que el simbólico y el de dar esperanzas. El tema es, una vez más, que no dice nada concreto sobre la velocidad o las aspiraciones.

—¿Qué aspectos positivos concretos hay detrás del acuerdo por la reducción del gas metano, tratándose de un compromiso colectivo, no vinculante por país?

—El Acuerdo de París nos enseñó que una cuestión clave para lograr que los países firmen sería que los compromisos sean determinados a nivel nacional. Por supuesto, desde el punto de vista del planeta, lo negativo de ello es que después los esfuerzos sumados no alcanzan para cumplir con los objetivos fijados.
El problema del metano no es marginal. El metano cuenta por el 17% de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero. Pero, tiene un poder de calentamiento 28 veces el del CO2. De acuerdo al último reporte del IPPC, las emisiones de metano explican 0,5C de los 1,1C que ya se calentó el planeta en 2010-2019 respecto a 1850-1900.
A diferencia del CO2, que cuenta por el 75% de las emisiones, el metano vive en la atmosfera menos que el CO2. El CO2 vive siglos, el metano 9-12 años. Como consecuencia, una forma de evitar calentamiento futuro rápidamente es reducir emisiones de metano. Esta es la racionalidad de este compromiso a nivel global. Sus proponentes tienen un punto en este sentido. Un compromiso a reducir las emisiones globales de metano 30% con respecto a 2020 a 2030 es significativo. Los proponentes del compromiso calculan que medidas disponibles y baratas tienen el potencial de reducir 0,2C de calentamiento de acá a 2050.

—El debate los sistemas de producción de alimentos sostenibles, ¿nos expone?

—Creo que “exponernos” no es una buena descripción de la situación. No es ningún secreto que Uruguay ocupa el primer puesto a nivel mundial en exportaciones de carne bovina en dólares por habitante, que por este motivo en Uruguay el metano cuenta por 75% de las emisiones de gases de efecto invernadero y que Uruguay se encuentra entre los mayores emisores per cápita de este gas a nivel mundial.
¿Cuál es la alternativa? La estrategia del polizón ya no es obviamente la óptima desde el punto de vista individual o nacional. El mundo se dirige probablemente a una situación de “clubes de clima”. Va a existir el club de los que proveen el bien público de mitigación de emisiones y el club de los polizones. El club de los que reducen emisiones va a estar compuesto por los países de mayor renta, donde los consumidores van a exigir la minimización de la huella de carbono de la ganadería (emisiones por kg de carbono) y las políticas públicas acompañen estas demandas de los votantes. Entonces, los productores interesados en venderle a esos mercados van a tener que reducir la intensidad de sus emisiones (CH4/kg de carne producida) o pagar por ello. Quizás los productores uruguayos se terminen diferenciando entre los que apuestan a un club o a otro. Pero mi punto es que no es obviamente óptimo la estrategia de polizón, no hago nada con mis emisiones y dejo que los demás reduzcan, no es una estrategia obviamente óptima para todos los productores de carne. Porque va a tener repercusiones en su rentabilidad. Esto los ganaderos ya lo saben. El argumento es entonces si la firma de este acuerdo le impone a Uruguay una mayor velocidad en la baja de la intensidad de emisiones que no sea obviamente rentable. No lo creo. Básicamente, porque la firma de este compromiso es consistente con los objetivos de reducción de intensidad de emisiones (CH4/kg de carne peso vivo) que el país ya tiene fijados en la Contribución Determinada a Nivel Nacional de 2017 (32% para 2025, con respecto a 1990). Uruguay ya venía en esa dirección. Hoy ese indicador se encuentra en 28%.
No se puede analizar la firma de este compromiso (no vinculante) sin poner esta decisión dentro de la estrategia del país en cuanto a la internalización de los aspectos ambientales, lo que se espera termine redundando en beneficios para la economía en su conjunto y al país, con respecto a la estrategia de no hacer nada. La estrategia entiendo que es trabajar en el acceso a mercados y abastecer esos nuevos mercados o cupos de mercado con mayor productividad, sobre todo en la fase de cría, lo que disminuirá la intensidad de las emisiones.

—¿Los acuerdos para terminar con la desforestación, son cumplibles? Brasil, es parte de la solución o del problema?

—Ninguno de los acuerdos que se firmaron son auto-cumplibles. Esto es clave. Los acuerdos internacionales exitosos, como el Protocolo de Montreal sobre los gases agotadores de la capa de ozono, eran autocumplibles, ya que incorporaron mecanismos de castigo vía comercio (prohibición de exportación de estos gases) y disponibilidad de alternativas tecnológicas.

—Uruguay se prepara para emitir un bono vinculado con sostenibilidad, atado a los compromisos asumidos de reducción de emisiones del Acuerdo de París. Esta innovación la presentó en Glasgow…

—Así es. El mes pasado, en las reuniones anuales del Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional, la ministra (Azucena) Arbeleche planteó la necesidad de alinear los intereses nacionales de los países con el interés global de construir una economía baja en carbono, usando para ello incentivos económicos en las operaciones financieras. Sostuvo que el momento actual marca la necesidad de innovación financiera para ayudar a desbloquear flujos de financiamiento a países emergentes o en desarrollo. El planteo de la ministra fue hecho como presentación de la agenda que ella va a proponer como presidenta entrante del Comité de Desarrollo del FMI/BM. Este planteo fue bien recibido, y por eso el papel destacado que tuvo Uruguay en el Día de Finanzas de la COP26 de Glasgow. Como ejemplo concreto de innovación financiera en el mercado de financiamiento soberano, el gobierno de Uruguay (MEF, MIEM, MA, MGAP, en el marco del SNRCC) está trabajando para desarrollar un bono soberano indexado a nuestras Contribuciones Nacionales Determinadas. Esto es toda una innovación, ya que ningún país ha emitido aún un bono de este tipo. A diferencia de los bonos verdes, en donde el emisor pide plata para invertir en un proyecto verde, en los bonos indexados a un indicador ambiental, el emisor, en este caso Uruguay, puede destinar los fondos a cualquier uso, no necesariamente relacionado con medio ambiente. Sin embargo, el costo del crédito, el monto de los intereses a pagar, está atado al cumplimiento de objetivos ambientales que el país plantee. Uruguay definió que estos indicadores sean los objetivos de mitigación de emisiones que el país se fijó en su CND de 2017 y/o se defina el año que viene en la segunda Contribución que el país deberá enviar el año que viene. Como otra innovación, se está trabajando en un diseño en el que no solamente el costo del crédito se encarezca si Uruguay no cumple con estos objetivos, como es el caso de los bonos corporativos, sino que el costo del crédito disminuya, si el país cumple con los objetivos.
El bono forma parte de un esfuerzo superior de alinear su estrategia de financiamiento soberano con los objetivos climáticos. Más generalmente aún, forma parte de un esfuerzo en incorporar los objetivos climáticos y ambientales en general al análisis y la concepción de la política económica y fiscal. (Art. 533 de la Ley de Presupuesto 2020).

—Concretamente, ¿cuáles son, cuantitativamente, los Objetivos de contribución a la reducción de emisiones?

—Uruguay, entre otros compromisos, en su CDN de 2017 se comprometió a reducir 24% la intensidad de emisiones de CO2 por unidad de PIB en 2035 con respecto a 1990, reducir 57% la intensidad de emisiones de CH4 por unidad de PIB, y reducir 48% la intensidad de emisiones de N2O por unidad de PIB. En caso de conseguir fondos adicionales del exterior, los objetivos serían 29%, 59% y 52%, respectivamente. La NDC de Uruguay de 2017 también plantea objetivos específicos de intensidad de emisiones de GEI al respecto de la producción de alimentos: reducir 32% las emisiones de metano por kg. de carne vacuna en peso vivo, en 2035 con respecto a 1990 y 34% las emisiones de óxido nitroso por kg. de carne vacuna en peso vivo.

Fuente: Elpaís