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«Acciones clave» que puede emprender Uruguay en busca de la flexibilización del Mercosur

Es central remover la lógica de “veto” que hoy existe en Mercosur para generar una mayor dinámica comercial basada en transparencia.

Nicolás Albertoni – Doctor en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales.

Para Nicolás Albertoni (*), la creciente postura proteccionista de diversos países y bloques, basada en medidas no arancelarias cada vez menos transparentes, tiene la particularidad de dirigir sus acciones a países con los que tienen más cercanía comercial. Su más reciente estudio, realizado como parte de su tesis doctoral, incorpora nueva evidencia sobre cómo el proteccionismo, la interdependencia comercial y la incertidumbre económica están interactuando entre sí y demandando nuevas acciones por parte de los gobiernos. En la actual coyuntura, advierte que los acuerdos comerciales y las cadenas globales de valor, pueden transformarse en un arma de doble filo cuando no hay normas claras entre los países que integran un acuerdo. Sostiene que acuerdos comerciales con objetivos de integración profunda (como una Unión Aduanera) sin mecanismo de control claros, son un espiral de dependencia y proteccionismo, “y el Mercosur podría ser un ejemplo claro de estas fallas”. Enumeró, además, algunas “acciones clave” que se podrían emprender por parte de Uruguay. A continuación, un resumen de la entrevista.

—Una de las consecuencias de la coyuntura pandémica ha sido una postura crecientemente proteccionista de parte de muchos países y bloques. ¿Esa realidad llega para quedarse?

— Posiblemente sí. Pero no necesariamente por la pandemia en sí, sino porque ya era una tendencia que se venía dando, y la pandemia lo profundizó. El proteccionismo ha crecido en los últimos años y su explicación no se basa únicamente en factores a los que estábamos acostumbrados a ver a lo largo de la historia. Esta vez hay muchas variables interactuando en relativamente poco tiempo. Esta nueva ola proteccionista nace, en gran medida, luego de la crisis financiera del 2008—09, y se potenció con la retórica proteccionista de los nacionalismos en EE.UU., China y Europa, y ahora la pandemia puede hacer que esta se sostenga en el tiempo.

En contextos de alta incertidumbre económica, los países tienden a proteger sus economías. Es casi una reacción natural para la reactivación de la economía doméstica. Lo que sucede ahora es que, en un mundo altamente interconectado comercialmente, cuando se prende la llave del proteccionismo, es difícil desmontarlo. Es justamente sobre este punto al que he dedicado casi los últimos cinco años de investigación, a entender por qué hoy el proteccionismo comercial es más riesgoso que antes y por qué países como Uruguay deben sumarse de forma urgente a las conversaciones que se están dando a nivel mundial sobre estos temas.

— Precisamente, su tesis doctoral hace referencia a un “trilema entre proteccionismo, interdependencia comercial e incertidumbre económica” ¿Cómo es que los acuerdos comerciales pueden ser canales de propagación del proteccionismo?

— Concretamente, lo que hoy comenzamos a ver en base a la evidencia es que los mismos mecanismos que por años han sido el origen de la liberalización comercial, como lo son los acuerdos comerciales y las cadenas globales de valor (que han generado una alta interdependencia comercial), en contextos de alta incertidumbre económica, pueden transformarse en un arma de doble filo cuando no hay normas claras entre los países que integran un acuerdo. Si bien los mecanismos de integración comercial siguen siendo efectivos para reducir las barreras arancelarias, en contexto de alta incertidumbre pueden aumentar sustancialmente las barreras no arancelarias menos transparentes como lo son subsidios locales, requisitos de licencias, entre otros.

La lógica es la siguiente: cuando aumenta la incertidumbre económica, como sucede hoy, los gobiernos reciben más presiones de parte de los grupos de interés para proteger los mercados; al intentar aumentar sus barreras, se encuentran que en muchos casos los acuerdos multilaterales o bilaterales les limitan el margen de maniobra y es por eso que acuden a barreras no arancelarias menos transparentes a las que, las normas vigentes, no le han puesto demasiado atención aún.

—¿Podemos observar algunos ejemplos?

—Voy a poner tres ejemplos latinoamericanos. Si analizamos datos de 2009 a 2019, tanto Argentina, Brasil como México han implementado un bajo número de medidas arancelarias tradicionales contra países con los que sí cuentan con acuerdos comerciales, mientras que un alto número de medidas no arancelarias contra estos mismos países.
Por ejemplo, del total de medidas proteccionistas no arancelarias implementadas por México entre 2009 a 2019, un 47% fueron para protegerse de socios con los que sí tiene acuerdos comerciales. Brasil y Argentina, dos de nuestros principales socios comerciales, aplicaron un 74% y 33% de sus medidas no arancelarias respetivamente, para protegerse de socios con los que sí tienen acuerdos comerciales. Más allá de los porcentajes en sí que requieren más tiempo para poder explicarlos al detalle, el punto acá es que los países migran cada vez más a refugiarse en medidas no arancelarias, cada vez menos transparentes. Esto no es nuevo; lo que sí es nuevo, es que implementan muchas de estas medidas contra países con los que tienen mucha cercanía comercial.

Esto no quiere decir que no es bueno tener acuerdos, sino que se deben tener buenos acuerdos y con reglas claras. El peor escenario es estar aislado, dependiendo de economías históricamente proteccionistas, y con reglas que no se cumplen.

— ¿De qué forma pueden superarse esas dinámicas intensificadas durante la coyuntura de emergencia sanitaria?

— Con reglas claras. El primer factor a entender es que no importa tanto el número de acuerdos que se firman, como el tipo de acuerdos. Por ejemplo, acuerdos con objetivos de integración profunda (como una Unión Aduanera) sin mecanismo de control (enforcement) claros, son un espiral de dependencia y proteccionismo. El Mercosur podría ser un ejemplo claro de estas fallas. El problema de origen no estuvo únicamente en que se soñó en grande en los inicios, sino que no se cumplieron con mecanismos de penalización para quienes a lo largo de estos 30 años incumplieron las normas. De aquí que resulte importantísimo modernizar el marco normativo del Mercosur para adaptarlo a los tiempos actuales. Esto no es hacerlo laxo, sino que más transparente y dinámico.
Por todo esto, a mí no me gusta mucho hablar de “flexibilización”. Creo que no conceptualiza lo que realmente necesitamos, que es la búsqueda de reglas más claras y transparentes. Es interesante ver que este proceso de modernización lo han venidos haciendo muchos acuerdos en los últimos años, por ejemplo, UE-Chile, UE-México, UE-Canadá, China-Chile. Todos estos se firmaron hace varios años y han pasado por proceso de modernización en los últimos tiempos. Esto se debe a que el comercio mundial ya no solo cambió su eje de debate, sino también su estructura. Hoy lo que se está negociando son las nuevas reglas para el desarrollo.
El desafío que tenemos hoy es hacer entender a la sociedad que el concepto de apertura cambió. Ya no es solo abrirnos al comercio, es abrirnos a incorporar nuevas reglas que nos conectarán con el mundo, por eso es clave estar sentados en todas las mesas de negociación posibles. Mientras gran parte del mundo avanza en lo segundo, hoy la región nos obliga a seguir anclados en el primer eje de debate.

— En ese contexto, llegamos a los 30 años del Mercosur con un debate que parece lejano a las tendencias que se discuten hoy día a nivel global…

— Cuando uno habla con hacedores de política internacional (y en especial comercial) en Europa, Estados Unidos o India, pero también en países como Chile o Costa Rica, es interesante ver que ya son pocos los que basan su debate de inserción en el acceso a mercados únicamente. Sí siguen siendo debates a nivel sectorial, pero no a nivel de la economía política agregada. Hoy muchos países ya están debatiendo las nuevas reglas de una nueva economía global (temas ambientales, género, economía digital, robotización del comercio). Es por esto que la política comercial marca cada vez más el eje de la política exterior de los países, porque cuando hoy hablamos de inserción comercial, hablamos de mucho más que eso.
Regiones como la nuestra, cuyo debate social sigue anclado a la integración tradicional, están entrando tarde a estos debates. De ahí que nuestro presidente tiene mucha razón al hablar de la urgencia de sumarnos ahora a los debates globales. Si bien la “escuela” de la integración comercial (de los ´90) la tenemos hecha, estamos recién queriendo ingresar al “liceo” cuando nuestros competidores están entrando a la “universidad” y esto tiene sus costos en materia normativa. La inacción en materia de inserción en la última década nos está costando carísimo en el actual contexto internacional. No hay que olvidar que hace algunos años, fuimos testigos hasta de debates sobre qué tan oportuna era la sigla “TLC”, como si ese fuera el foco del asunto.
Ya no es solo un tema de acceso a mercado, sino del tiempo que hemos perdido en esta carrera. El año pasado, en plena pandemia, Nueva Zelandia, Chile y Singapur, de forma remota y mediante la utilización de la firma digital, suscribieron el primer Acuerdo de Asociación de Economía Digital en el mundo. Y nosotros hace algunos años nos negamos a ser parte de las negociaciones del TISA, que reúne al 70% del comercio mundial del sector. Realmente hemos ido contracorriente en la última década y hoy estamos pagando caro.

— ¿Qué margen real existe para pensar en una flexibilización dentro de las condiciones actuales que rigen al bloque? ¿Cuáles son las opciones?

— El único margen real es el político. Pero la ventana de tiempo para la conversación es chica. No debemos olvidar que Brasil tendrá elecciones el año entrante y Argentina de medio termino, este año. Por eso es importante destacar la proactividad con la que está trabajando el gobierno en este tema. En cuanto a las opciones especificas a explorar, el abanico es grande. Asimismo, dado el contexto, creo que no debemos volar tan alto, sino que basar nuestra estrategia inmediata en una pregunta clave: ¿qué es lo que necesita hoy Uruguay? Abrir puertas chicas basadas en negociaciones para sectores puntuales, amparados en el contexto actual, no sería una estrategia a descartar. En ese tipo de escenarios, siempre se tuvo el miedo de que las economías grandes del bloque salgan a trancar la negociación y, dado que nadie querría estar mal con Brasil, no prosperaría esa estrategia. Lo cierto es que resulta difícil imaginar que, dado los enormes desafíos que hoy tienen los grandes del bloque, estén interesados en jugar la carta del bloqueo a negociaciones con terceros por parte de las economías más chicas del Mercosur.
Otro aspecto concreto por lo que podríamos empezar es que, al momento de negociar, si es que preferimos seguir avanzando de forma conjunta en algunos casos, tengamos temas macro en los que avancemos desde el Mercosur (cooperación, inversiones) y en términos de comercio de bienes y servicios (e incluso para determinados sectores) se permita negociar bilateralmente. En este caso, cada país debería incluir una canasta de bienes y servicios a negociar en forma bilateral. Incluso desde una mirada más estricta del derecho internacional, si se tiene una interpretación progresiva de las normas que hoy vetan caminos bilaterales, se podría converger hacia una cierta delegación al Consejo a habilitar a sus países a avanzar en negociaciones bilaterales. Es central remover la lógica de “veto” que hoy existe para generar una mayor dinámica comercial basada en la transparencia.

— ¿Hasta dónde puede contarse con una postura favorable de Brasil?

— Si se saca una foto de lo ultimo dicho por Brasil, la postura parece favorable. El gran desafío está en cómo llevarlo a la práctica, por eso es realmente importante pasar estas ideas al papel tal como lo propone Uruguay. Y algunas de las propuestas que mencionaba antes, podrían estar sobre la mesa.

— ¿Hay posibilidades concretas de dar un paso en esa dirección en forma unilateral, sin el consentimiento expreso de los socios?

— En un contexto como el que vivimos, en el que nuestras economías van a necesitar hacer uso de todas las herramientas posibles para la recuperación post pandemia, si Uruguay planteara una negociación concreta para avanzar bilateralmente y en base a una determinada canasta de sectores, creo que hay margen para avanzar. Y una vez que la puerta esta abierta, todo podría ser más fácil.

—Ante la eventualidad de superar una instancia así y acceder a cierta libertad para hacer acuerdos bilaterales, ¿hay interesados en acordar con el país, sin el bloque detrás?

— No creo que los primeros pasos de una posible estrategia bilateral de Uruguay deban ser con grandes mercados. Es necesario agarrar músculo negociador antes de salir a negociar con grandes economías. Y sobre los países con los que empezar, deberíamos concentrarnos específicamente en aquellos con los que hay caminos bastante avanzados desde el Mercosur. Por ejemplo, Corea del Sur, Canadá. Debemos empezar paso a paso y focalizándonos en lo que realmente Uruguay necesita vender.

(*) Doctor en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales (University of Southern California). Investigador asociado del Laboratorio de Política internacional de dicha universidad y docente en Universidad Católica del Uruguay. Hizo su maestría Relaciones Internacionales en la Escuela de Servicio Exterior de Georgetown University, una de las más prestigiosa del mundo en esta temática. Es autor de diversos libros sobre la inserción internacional y el desarrollo de Uruguay.
Fuente: Elpaís